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学习“四项监督制度”的几点思考

发布时间:2010-9-10    信息来源:本站
院办公室 田祚雄
 
今年3月,中央办公厅颁布了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》,中央组织部同步印发了《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)》(以下简称“四项监督制度”)。这是深入贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神,健全党政领导干部选拔任用责任追究制度,进一步匡正选人用人风气、提高选人用人公信度的重要举措。
干部选拔任用具有重要的导向作用
“政治路线确定以后,干部就是决定因素。”干部的能力、品性、素养高低,直接关系到党的路线方针政策执行的好坏。调研中常听到群众感叹:“中央的政策都很好,但好经往往被歪嘴和尚给念歪了!”如何保证好经不被念歪?选准用对“人”至关重要。
治国必先治吏,治吏重在用人。用什么样的人具有鲜明的导向作用。用人就是旗帜、就是标杆、就是方向。无数经验和事实表明,用对一个人,不仅有助于既定政策的落实和党的事业的成败,而且能够激励广大干部群众见贤思齐、创先争优,形成一种比干事、比贡献、比创新的良好氛围;反之,用错一个人,不仅无助于政策的落实,还可能造成党的事业的停滞或失败,更重要的是给广大干部群众一个不良的心理暗示,打击一大片想干事、能干事的人的积极性。因此,用人问题至关重要。干部群众对用人问题也十分关注。
客观上讲,我们党一直十分重视选人用人工作。在宪法中明确规定,一切权力属于人民,明确了各级公职人员的权力之源;在党章中明确规定,党的宗旨是全心全意为人民服务,明确了党员干部用权之“的”。同时,通过制定《公务员法》、《党政干部选拔任用条例》等法律制度,力求从标准上、程序上保证选准用对“好人”。但毋庸讳言,买官卖官、跑官要官、权钱交易、权色交易等用人上的不正之风至今尚未得到根本遏制,干部群众对我们党选任用人的公信度、满意度依然不高。
用人腐败是最大的腐败
用人腐败是衍生其它一切腐败的根源,其实质是用人权力的极端异化,其最大危害是破坏党和政府的形象和威信,阻碍社会全面持续发展。用人腐败对于社会风气的破坏是根本性的,对于政治体系与整个社会的破坏也是根本性的。用人的腐败导致腐败的蔓延加速,使腐败出现层级递增;用人的腐败直接导致风气的懈怠散漫,无斗志、无信仰、无团结,离心离德;用人的腐败,不能把合适的人选放在合适的位置,对于我们事业的发展和建设,造成最直接的影响,甚至破坏。
流传甚广的新民谣:“不跑不送,原地不动;只跑不送,平级调动;又跑又送,提拔重用”;花样繁多、心知肚明、大行其道的官场“潜规则”,搞小圈子、用身边人、带病提拔甚至在“床上培养干部”等现象,莫不说明用人上的不正之风仍然严重。正如中共中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长李源潮指出,“党的十七大以来,整治用人上不正之风取得了新成绩新进展,但目前所取得的选人用人公信度相对提高是个易碎品,稍有松懈就会出现反弹。要清醒认识用人上不正之风的顽固性和危害性,增强整治用人上不正之风的强烈责任感和一贯危机感。”
依笔者观察,当前用人上的腐败主要表现在:
亲缘关系。朝中有人好做官。一人得道,鸡犬升天。在一些地方,为了平衡关系、稳定政局,在用人的时候,往往会照顾现任或前任领导的子女、亲戚,形成了一人为主、多人支撑的亲属官僚体系;同时,也有地方官员为巴结上一级官员,把这些上级官员的亲属提携到领导岗位上来。为群众热议的“太子党”、“官二代”现象值得引起高度警惕。
裙带关系。裙带关系可谓是关系的关系。朋友、同学、战友、同事以及相关关系形成的各种裙带关系,在这个关系圈子里,拉关系、说人情,相互照应,或者是名义上的推荐举荐,形成人事任用上的裙带关系,其实质是拉帮结派、划分和形成势力范围。为群众热议的“团派”、“军派”、“学派”、“京派”、“海派”等现象既是典型表现。
奴仆关系。现在的领导,都有为其服务的工作、生活“服务人员”。这些人员是领导的耳目、臂膀和贴心人。在人事任用中,这些人自然就成为提拔使用的重点对象。“少数人从少数人中选用极少数人”的体制尚没有真正变革,干部晋升的规律、规则变动不居、难以把握,也造成一些人对主要领导的主动依附,这在中国的政治格局中已成为不争的事实。为群众热议的“秘书派”、“朋友圈”、“身边人”现象即是任人唯亲的典型表现。
利益关系。社会主义市场经济也不可避免地带有逐利性。这也符合马克思主义的基本精神:“思想一旦离开了利益,就一定会使自己出丑”。但是,利益关系一旦变味等同为政治关系,就会十分可怕。政府与企业、官员与企业家的关系必须保持适当张力和距离。当然这利益,既可表现传统的“财物”界限和范围,也可表现为财产性利益和非财产性利益,甚至“政绩”、荣誉、名望等情感体验。这“私利”也不一定表现为一己之私、一人之私,亦或是包含自己在内的小团体之私、小族群之私。为群众热议的“权贵资本主义”、“代表委员企业家化”、“期权腐败”、“床上培养干部”等即是典型表现。
用人腐败的影响十分恶劣,与经济腐败相比其危害性更烈、更广、更持久。用人腐败严重侵蚀党的干部路线、方针、政策,尤其是用人的导向性问题。导向一旦出问题,整个干部工作就失去了正确方向,必然会影响大部分干部工作的积极性和能动性,挫伤一大片干部。用人腐败必然败坏党的风气,影响党的团结,用谁的人、不用谁的人,形成了领导间的争执和矛盾,形成党内不同的派别,其必然结果是会影响的党的团结统一,形成党的分裂与斗争。用人腐败严重影响群众对党和国家干部形象的评价与认知,产生不信任、不支持,甚至于敌对情绪,削弱党执政的根基。用人腐败严重扰乱市场经济秩序,把经济领域的腐败引入到政治领域特别是人事任用范围,形成了以经济为基础、政治为核心、社会网路为纽带的新的腐败体系,其危害不言而喻。纵观历史,因用人失误而导致的王朝更迭比比皆是。加大用人腐败的治理,刻不容缓,时不我待。
加强监督是防止用人腐败的重要举措
腐败行为的实质是公权力的滥用。联合国反腐公约序言中讲:腐败损害着民主价值理念,损害了我们的核心价值理念,损害了可持续发展和法治。尽管各国国情、政体不同,但对腐败行为的不耻和打击是共同的。
公权力何以能被滥用?因为权力易导致腐败,一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验。正如英国剑桥大学教授阿克顿勋爵的名言:“绝对的权力导致绝对的腐败”。因为逐利是人的本性,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”不受制约的权力与不受制约的利益追逐交合互动乃腐败之源。显然,要想遏制腐败无非两个途径,一是加强权力执掌者自身的自律;二是加强对权力持有者的他律。也就是教育监督并重,惩防并举,标本兼治。
    当今中国,正在进行着剧烈的社会转型,利益诱惑巨大,利益纷争激烈。面对着不稳定、不确定、不安全因素明显增多的国际形势,面对着世界范围内交流、交融、交锋日益频繁的各种思想文化,面对着多元、多样、多变特征更加明显的国内社会思想,面对着大众化、媒体化、数字化趋势更加凸显的互联网发展,人们对自身利益的追求越来越大胆。于是,当下社会就出现了恩格斯在《政治经济学批判大纲》中所说的那种情景:“在这个旋涡中哪里还可能有基于道德准则的交换呢?在这种涨落不定的情况下,每个人都必然力图抓紧良机进行买卖,每个人都必然成为投机家,就是说,都企图不劳而获,损人利己,乘人之危,趁机发财”。
    在市场经济背景下,人们最常考虑的是三个问题:“如何能获得巨大的利益?谁能抢占致富的最高点?按照什么游戏规则抢占致富的最高点?”这样的思想动因叠加社会现实中实际存在着的权力控制疲软、权力监督乏力与市场经济发展的“游戏规则”缺乏两大弊端。腐败现象的产生就具有了土壤、雨露和阳光了。
权力监督为何困难?知名国情专家胡鞍钢教授从政治经济学和信息经济学层面进行了分析,认为腐败产生的结构性根源是两个“不对称性”:一为信息不对称性,腐败是一个秘密行动,信息不对称程度越高,腐败的机会和可能性就越高;二为权力不对称性,腐败还是一个滥用权力的行为,权力不对称程度越高,或者权力不受制约性越低,腐败的机会和可能性就越高。解决第一个不对称性问题需要“透明革命”,即涉及公共信息必须全部披露;解决第二个不对称性问题需要“监督革命”,即涉及公共权力必须受到各种制衡(水平制衡和纵向制衡)和监督。
监督难,除了信息不对称、权力不对称外,监督行为能否获得足够的动力,取决于监督者对成本、风险和奖酬这三大基本要素的预期。可以肯定的说,监督动力的大小,与监督的成本和风险成反比,与监督的奖酬成正比。即:监督动力=预期奖酬/(预期成本+预期风险)因此,要提高监督效能,除了给监督主体权力、信息外,还得为其提供动力和利益。至少不能屡屡发生举报者被打击报复的案例。
在监督制约外部环境缺漏的情况下,权力优先、资本优位遂成为利益集团参与博弈时最重要的特点和筹码了。抢占了既得利益“制高点”的“有权人”和“有钱人”之间的“利益联盟”,是中国社会转型时期腐败泛滥的主体,是社会剧变时期的腐败源。从“农村圈地运动”、“城市拆迁运动”、“中小国企改制运动”和“大中型工程项目开发”中暴露出来的越来越多的腐败案件,大多如此,令人深思,值得警惕!
显然,遏制用人腐败滋长蔓延的有效对策,在于建立健全责任制和监督机制,建立健全法制建设,依法加大打击力度。中央出台的“四项监督制度”,为深入整治用人上不正之风提供了有力的制度化武器。以干部群众的“监督权利”制约“用人权力”是防止用人腐败的重要途径。知法是守法、执法和护法的前提。干部群众欲发挥好监督权能,必先认真研读“四项监督制度”文本原文,把握文件精神实质、关键程序和具体规定。只有明确中央要求和规定,才能发挥监督主体的主观能动性。所以,认真学习文本是首要一步。
制度的效用最终体现于坚决执行
学习的目的全在于应用。制度的效用取决于制度的执行。有令不行恰是我国法治建设进程中的最大痼疾。“法治不健全”往往成为人们对现实中存在问题的归因,其实,比法治不健全更可怕的是有法不依、权大于法和选择性执法、运动式执法。同理,我们党制定的党纪规范不可谓不丰富、不可谓不细致、不可谓不严肃,但诸多的“不准”为何管不住党员干部偏离的言行?归根到底,在于党纪国法的尊严与权威没有得到起码的尊重和敬畏。当制度原则被变通为“原则上”、当程序规定蜕变为“走程序”、当干部任前公示异变为“公式化”、“形式化”时,制度的尊严就耗损殆尽了。所以,如何保证令行禁止,如何保证制度执行不走样,这是值得认真研究和对待的问题。
对于“四项监督制度”同样如此,该系列制度要真正发挥效用,关键在于认真的、切实的执行,不因领导人的更变而更变,不因领导人的喜好、看法和注意力的改变而改变。应该说,该“四项监督制度”构成了一个完整的体系,主要有四个方面的新突破:一是四项监督制度相互衔接配套,初步构成事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的干部选拔任用工作监督体系,使选人用人的重要方面、关键环节都纳入监督范围,都置于严格的监督之下。二是通过细化政策界限、规范操作程序、明确追究措施,初步破解了长期以来困扰干部选拔任用工作的责任主体界定不清、责任情形划分不明、责任追究不到位的难题,使责任追究更具有针对性、操作性和实效性。三是进一步强化了对各级党委(党组)“一把手”及各级组织人事部门的监督,突出了监督重点,抓住了关键环节,增强了监督效力,有利于改变“带病提拔”的问题。四是改进了监督视角,完善了监督方法,不仅要看干部选拔任用的过程,更要看干部群众对本地区、本单位选人用人满意度高低这个结果,这对于有效地解决选人用人上“表面走程序、背后搞不正之风”的问题,将起到积极作用。
科学的制度尤其需要坚决的执行。贯彻“四项监督制度”,领导干部要带头遵守,说到底要着力解决好四个问题:一是解决好“用什么人”的问题。要从事业发展和时代要求出发选人用人,坚持德才兼备、以德为先,确立“注重品行、科学发展、崇尚实干、重视基层、鼓励创新、群众公认”的导向,积极鼓励和大胆使用具有开拓创新精神的干部,重视选拔真正想干事,会干事、能干成事的干部。
二是解决好“怎样选人”的问题。要进一步创新举措。特别是对干部使用的议程设置、初始提名权的赋予、竞岗条件和流程设定,还有民主推荐、民主测评、民意调查、干部考核预告、差额考察等制度的建立和维护,都值得认真研究,切实坚持立党为公、德才兼备的原则,排除杂音和阻扰,坚决贯彻执行。那样必将对提高选人用人的质量起到了很大的作用。
三是解决好“怎样评价人”的问题。这是选人用人的基础。要认真落实体现科学发展观和正确政绩观要求的干部综合考核评价体系。要切实贯彻德才兼备、实绩突出、群众公认的原则,确保程序正义与实质正义的一致,坚决杜绝“人民不要党要”现象的发生。
四是解决好“怎样监督用人”的问题。吏治腐败是最大的腐败。我们虽不能保证被选拔任用的干部永远不会犯错违纪(因为人有主观能动性,会随着环境的变化而变化),但我们至少要保证选拔任用的干部,在提拔之前是优秀廉洁的。换句话说,要坚决杜绝“边腐边升”“带病提拔”现象的发生。要坚持以《干部任用条例》为准绳,加强检查与自查,通过开通举报电话和网上信箱等,加强对干部选拔任用工作的全面监督。
从严治党,关键是从严治吏。落实“四项监督制度”,各级党委要加强对制度落实情况的指导、督促、检查,真正做到有章必依、执行必严、违规必究。要将有关执行情况在党内公开,让广大干部职工了解监督、参与监督、支持监督。要继续以最坚决的态度整治用人上不正之风,加大对违规违纪用人行为的查处力度,重点开展买官卖官问题专项整治,让卖官者身败名裂、得不偿失,让买官者“赔了夫人又折兵”、“竹篮打水一场空”。要毫不动摇地推进干部人事制度改革,认真落实《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》,努力从制度上消除用人上不正之风滋生的土壤和条件,用民主、公开、竞争、择优的制度保证选人用人风清气正。
李源潮指出,“要不折不扣执行四项干部监督制度,继续以最坚决的态度同用人上不正之风进行战斗,全力提高选人用人公信度。”李源潮用了“战斗”一词,足以表明中央态度之坚决,也反映了该问题的现实复杂性、严重性和顽固性。
学习贯彻“四项监督制度”,我们任务很重,我们必须坚决执行!

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